内容摘要：社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等主体，通过建立平等的合作型伙伴关系，对社会事物、组织和生活依法进行规范和管理，以最终实现公共利益最大化目标的过程。社会治理是国家治理的重要方面，是国家长治久安的重要保障，当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，社会转型及长期以来的经济建设高速发展使得社会矛盾不断积累，呈现多发、复杂态势，对社会治理提出新的挑战与考验。在党的十八大四中全会，“提高社会治理法治化水平”的概念被首次提出，为新时代社会治理指明了方向，十九大报告再次强调“提高社会治理法治化水平”，社会治理法治化成为社会治理的关键举措和追求目标。但与此同时，我们也看到社会治理法治化过程中由于历史、文化、体制机制等原因存在诸多问题，如法律体系不完善、政府权责不明确、法治能力欠缺、法治思维不足等问题，提高社会治理法治化水平成为摆在我们面前的一项重要课题。在这种条件下，深入剖析法治化问题及原因刻不容缓，笔者以所在市为研究对象，对社会治理法治化中存在的问题进行了分析，并在此基础上形成了自己关于如何提升社会治理法治化水平的一点见解。

关键词：社会治理  法治化  市域范围

一、研究背景

自20世纪以来，我国经济建设高速发展，成功实现向现代社会的转型，跻身世界大国地位，但相对于经济建设的跨越式发展，社会治理水平及治理理念却相对落后。在因经济高速发展带来的社会结构转型，社会阶层分化，利益关系变化，社会矛盾加深等一系列问题带来的挑战下，以及民众维权意识加强，主人翁意识提升，信息化网络化时代到来，传统的社会治理理念及治理方式难以适用新时代社会经济发展需要，难以有效、快速、妥善的处理复杂的社会矛盾。为顺应时代号召，十八届四中全会上首次提出“提高社会治理法治化水平”，十九大再次强调要“提高社会治理法治化水平”，上述理念的提出是全面依法治国理念的彰显，是明确法治对于社会治理的重要保障作用，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。社会治理是国家治理的基础，和谐稳定的社会环境是经济、文化、政治、教育、科技等领域发展的基石，社会治理效果决定了国家能否长治久安，而法治以其不可替代的优势成为社会治理最可靠、最稳定的治理方式。因此，如何将法治与社会治理相对接，如何以法治思维、法治理念指导社会治理实践，如何形成行之有效的社会治理法治模式，具有重要的理论研究意义。

二、社会治理法治化的概念

（一）社会治理的概念

社会治理一词正式出现于党的十八届三中全会，用“社会治理”代替了“社会管理”，要明确社会治理的内涵，不得不比照社会管理予以分析。长期以来，我国秉持的是社会管理思想，在社会管理中，政府作为唯一的主体，对不同社会成员参与社会事务、进行社会活动进行规制、管理，其特征在于政府的一元主体。但随着改革开放的深入，社会活力被激发，社会自治增多，社会管理格局的有待完善，对社会治理的探索提上日程。 社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等主体，通过建立平等的合作型伙伴关系，对社会事物、组织和生活依法进行规范和管理，以最终实现公共利益最大化目标的过程。不难看出，社会治理的其中一个典型特征在于治理主体的多元化，不仅包括政府也包括社会活动的参与主体，社会秩序的维护不再依赖于政府的单向管理行为，而是依靠政府及社会参与主体的协同合作、相互作用、共同治理。

（二）社会治理法治化的概念

要明确社会治理法治化的内涵，需首先明确两个关键词“法治”与“法治化”的概念，与“法治”相对应的是“人治”，法治与人治因治理手段所依赖的准则进行区别，人治强调的人的权威性，一般是统治者的权威性，以统治者的意志为准则，法律只是统治者运用的工具，法治则强调法律的权威性，任何人不得凌驾于法律之上，法律具有至高无上的地位。法治化强调一种动态，是指进入到法治状态。基于上述解释，社会治理法治化是指社会治理主体在法治理念的指导下，采用法治手段和方式参与对社会的管理活动，提倡社会各领域运行纳入法治轨道，社会治理活动以法律、制度进行规范、约束，建设法治社会。

三、社会治理法治化存在的问题及原因分析

（一）法律依据不足，立法质量不高

笔者所在市作为设区的地级市，在推进社会治理过程中，适用中央、省、市各项法律、法规、规章、规定，同时根据《中华人民共和国立法法》第七十二条的规定，作为设区的市具有地方立法权，可以制定地方性法规。但实际操作中发现这些法律、法规、规章、规定在适用中存在一些问题。第一，体系不健全。与社会治理相关的法规、规定十分分散 ，部分领域立法空白，存在无法可依的尴尬局面。第二，立法冲突、适用混乱。一方面是下位法与上位法的冲突，立法时审查不到位，另一方面是不同部门法存在冲突，立法时仅从本部门利益出发，不同部门制定规章规定内容重合交叉甚至相互矛盾，导致适用混乱。第三，立法滞后。部分法规、规定清理、调整不及时，落后于经济社会发展实际，阻碍高效社会治理进程，影响社会治理功能发挥。第四，可操作性不强。原则性规定多，具体性规定少，笼统性规定多，针对性规定少。

（二）政府权力界限不明

1、过度泛化。长久以来，政府承担着社会管理职责，作为唯一的社会治理主体，在传统治理模式养成的习惯下，政府极易过度干预。其依靠所掌握控制的资源优势及行政职权，对社会事务进行宽泛而细致的管理，发挥大家长作风，大包大揽，政府的手伸的越长，其他社会治理主体的双手便被压缩的越短而失去施展的空间，政府则因背负包袱太重，陷入疲于治理，越治越多的现实困境。

2、过度滥用。在管理型政府向服务型政府转型的过程中，因为理念转变不到位，在处理社会事务，化解社会矛盾的过程中，手段简单粗暴，不顾及对社会公众的合法权益保护，行政权高于公民权的思想依然盛行。政府机关履行行政职权时，随意改变既定规则，通过批复、批示等形式对具体的社会治理事务进行干预，此种做法在一定情形下有利于快速、高效的解决问题，但却脱离法治框架预设轨道，容易引发公众对法治的不信任感。

（三）公职人员依法行政能力不强

行政机关的职权有赖于公职人员的具体实施，政府公职人员成为社会治理的重要参与者，公职人员的依法行政能力直接决定了社会治理法治化的效果。经笔者调研，个别公职人员仍存在依法行政能力不强的现象。主要表现在以下几点：一是法律观念淡薄。部分公职人员未树立法律权威高于行政权威的意识，导致依法办事观念未能形成，工作中习惯以自身经验及个人想法解决问题，而未考虑是否已有相关法律、法规、制度可供遵守执行，甚至以与法律规章制度相悖的办法处理问题。二是法律素养不高。近年来，国家大力推行普法教育，特别是对公职人员强制要求进行普法考试，一定程度上提升了公职人员的法律知识水平，但是行政执法是专业性很强的行业，特别是对于基层公职人员及类似城市综合执法大队的执法人员，因为自身专业素质欠缺，人员组成复杂，导致在面向群众执法时出现粗暴执法、不文明执法等现象出现。三是知法犯法。部分公职人员缺乏对法律的敬畏与遵守，法之生命力在于执行，但由于出于个体、小团体利益的考虑，在社会治理过程中以言代法，以权压法，甚至越权执法、以权谋私。

（四）公众法治信仰不强

长期以来，公众一直是被管理的对象，服从意识较强，对政府的管理形成依赖，法治思维较弱，缺乏依法保障自身权利及依法参与社会治理活动的意识，社会治理法治化的实现，极大程度取决于公众能否积极参与，取决于公众是否在法治框架下行动。笔者所在市为中部三线城市，受制于经济发展水平，公众的法治观念较为落后，社会法治文化未能形成，公众普遍缺乏对法治的信任，相信人治。在熟人社会中，遇到事情不选择依法依程序依正当途径办理，而是习惯“找关系”、“走后门”，认为问题的解决最终只靠拼关系、拼门路。同时传统的“厌讼”思想根深蒂固，普遍认为通过诉讼解决问题，即花时间又花心力，同时还会对个人产生负面影响负面评价，遇到问题时排斥运用法律手段解决，对法律敬而远之，信访不信法，受“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”观念的影响，上访闹访事件屡见不鲜，闹区级闹市级层层闹访，闹学校、闹医院、闹政府多方闹访，不仅扰乱政府机关事业单位的正常工作秩序，而且常常因为过激闹访，不但不利于解决问题，而且还造成更大社会矛盾，引发新的社会问题。公众作为社会治理的重要参与主体，要实现社会治理法治化，就必须树立其法治思维。 

四、社会治理法治化的实现路径

（一）完善法律体系

我国是一个大陆法系国家，遵循成文法，社会治理法治化实现的前提是有法可依，法律有预设性、指导性的功能，法律规定对人们的行为作出预设，指导人们按照法律的既定规则去实施或者不实施某种行为，确保社会治理的每个环节均有良法可依是实现社会治理法治化的基本前提。

1、因地制宜、结合实际。创设法律的目的是为了解决社会治理任务，我国分中东西三部，各地因经济发展水平不同，社会治理中产生的问题不一，在治理时适用的治理方法当然有所区别。各地应充分结合本地实际，在国家法律法规的框架内，制定符合本地区实际情况的地方法规、规章、规定，通过立法、行政文件颁布等途径对国家法律及政策进一步细化，促进相关法律法规政策能够更好落地实施。

2、聚焦重点，有针对性。难点即是重点，加强重点领域的立法就是要聚焦到社会治理中的社会难题的解决，不同地域的社会治理其难点、痛点也不同。笔者所在的城市，属于老工业城市，目前正处于城市扩张 、城镇化加速进行的上升期，近年来因为征地拆迁过程中的用地补偿、拆迁补助、拆迁安置、失地农民家庭的就业、就学等问题引发的利益冲突日益突出。加强该领域的立法刻不容缓，有利于化解社会矛盾，降低社会风险。同时，对于社会治理中与公众密切相关的领域应予更多关注，如公共服务的提供水平、公共安全的保障能力、社会救济等领域需要进一步细化、完善相应的法规、制度。

3、及时修订，适应发展。经济基础决定上层建筑，法律作为上层建筑范畴，其内容必然要符合社会经济发展状况，体现社会经济发展的需要，在制定关于社会治理的有关法律、法规时，要结合经济社会的改革发展形势，始终主动适应经济社会发展需要，只有符合社会需求，符合时代特征的法律法规，才有生命力，才能被推行、执行。实践中，法律的制定存在滞后性，这是法律的内在特征所决定的，因此需要及时清理、修订现行法规、制度中不合时宜的部分内容，以使之与社会经济发展需要配套、吻合。

4、科学立法、程序正当。制定良法的关键在于科学立法、民主立法。法律制定的目标是为解决现实社会治理中需要实际解决的问题，首先，立法应当符合立法程序 ，特别是地方立法，要加强合宪制审查及与其他上位法、已施行其他法律的冲突审查。其次，积极调研、组织听证，对于涉及公众重大权益及切身利益的制度设计，应当沉下去身去开展广泛调研，依赖群众、发挥民智，扩宽公众参与立法、表达意见、建议的途径，确保立法符合社会实际及人民期待。

（二）培育多元主体协同治理

社会治理区别于传统社会管理的重要特征在于治理主体的多元化。新时代，社会治理事项日益增多，政府作为单一的治理主体难以实现对全部社会事务进行面面俱到的治理，不仅加重政府负担而且妨碍社会运行的脚步，与此同时，政府角色发生变化，由管理型政府转变为服务型政府，客观上要求政府对自身限权，让利于民，让权于民。另一方面，随着社会文明的进步，公民素质的提升，公民及其他社会主体参与对社会的治理展现出可能性，已有的行业协会自治、参与政府听证、应政府购买提供公共服务等实践使得治理主体多元化成为现实。

首先，政府应当明确服务型政府角色定位，向其他社会治理主体更多的转移职能。政府职能转变是社会治理法治化的根本途径，政府应从大包大揽的大家长作风转变为在政府指导下由社会调节、民众自治的互动、合作、协商式治理模式。治理思维应严格遵守法无授权即禁止的原则，明确政府权力的边界，勇敢自缚双手，让出空间留给其他社会参与者自由发挥、自行治理。治理手段应从传统单一的强制性手段，转变为结合“软法”治理，在各项法律法规规章规定的制度框架下，鼓励乡规民约、乡风家风等道德规范纳入社会治理手段中来。

其次，应保障其他社会主体有效参与社会治理，从深度、广度上发力，激发社会治理活力。要实现依靠公众力量进行社会治理，从政府层面来讲，就要提供好搭建好公众参与的平台，让其他社会主体的优势在治理环节中得以体现。一方面，要建立社会治理组织体系，支持和保护社区居委会、村委会等基层组织的发展、支持各行业协会的壮大，通过这些基层组织及行业协会在政府与公众间搭建桥梁，并为政府承担一定的社会管理职责。另一方面，要保障公众对政府治理行为的参与度。政府治理并不是拍脑袋的治理，需要公众的参与及反馈，进一步完善公众参与政府社会治理行为的范围、程度、方式、渠道，特别是扩大公众参与的范围和程度，凡是涉及到公众重大权益的事项均可让公众参与进来，对于公众提出的意见、建议应当在决策时予以论证，确保公众参与起到实质性作用。

（三）公正司法，树立司法权威

司法是正义的最后一道防线，司法公正直接关乎到人民群众对法治的信心，关乎法治社会的建设成果，关乎国家的长治久安，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义是司法活动的重要目标。公正司法的前提和重要保障是司法独立，所谓司法独立不是独立于党的领导，而是在司法活动中不受其他任何机关、团体、个人的干涉。当前，司法体制改革正在如火如荼的进行或已完成 ，改革目的即是为了最大限度的确保司法公正、司法独立、司法公开。第一，实现省以下法院、检察院人财物由省级统一管理，使得地方特别是基层检察院、法院在财政、组织上极大的脱离了当地政府，避免出现在“求人”、“找钱”的尴尬局面下话语权缺失，提升了司法独立的底气。第二，司法工作人员去行政化。员额制改革使得司法工作中的法官、检察官纳入单独的员额法官、员额检察官序列进行管理，脱离了行政管理序列，具体办案中不再适用行政审批制度，而是由员额检察官、员额法官决定。第三，实行司法终身责任制。不出现冤假错案是司法活动的 底线，案件质量是司法活动的红线，司法责任终身制促使司法工作人员严格司法，遵守以事实为依据，以法律为准绳的基本原则。第四，推进司法公开。将司法活动放在阳光下运行是司法公正的有力保障。通过推行并全面实现庭审直播、法律文书公开、司法听证、人民监督员制度等，揭开司法活动的神秘面纱，使司法活动更加“亲民”，人民群众只有广泛参与到司法活动中，才能树立起对司法的信任感。

（四）提高领导干部法治水平

古语有言“正人先正己，律人先律己”，领导干部不仅是社会治理的重要主体，更是社会公众行事的表率，公众能否依法办事，关键看领导干部是否带头守法尊法敬法，社会治理法治化必须抓好领导干部这个关键少数。提高领导干部的法治能力，首先，要增强法律素养。法律是治理社会的重要手段，领导干部作为社会治理主体必须具备法律专业知识，构建法律知识体系，掌握法律基础知识，弄懂与岗位职责相关的法律法规。对领导干部进行法律知识考核，学法考试不及格的作为年底称职考评的否决票，倒逼领导干部自觉学习法律专业知识。其次，要树立法治思维。法律不仅仅存在于书本上、试卷上，更应刻于思想上、观念上、行动上。领导干部在学法的基础上，更要尊法敬法，用法律作为自己的行为准则，指导自己的决策思路，匡正自己的执政理念，在工作中遇到问题、解决问题时自觉运用法治思维进行思考，严格依法办事、依法决策。最后，落实责任追究。有权必有责，有责必追究。只有严格落实责任倒查及责任追究，才能使领导干部行使权力不任性，不违纪，不违法，正确依法履行职权，督促领导干部在社会治理过程中决策有据、依法解决。

（五）提升公众法治信仰，打造法治文化

法律的生命力在于执行，法律的权威在于被信仰。社会治理是全社会多元主体共同协作对社会进行治理的过程，公众是社会治理的主要参与者，法治化的实现，需要公众增强法治意识，需要在全社会形成法治信仰，凝聚共识。

在全社会加强法治宣传教育。加大普法力度，创设多样化的普法方式，广泛运用微信公众号、微博客户端、抖音等大众喜爱的新媒体宣传方式推送宣传，结合宪法日等特殊节日开展法律知识问答等普法宣传活动，吸引公众参与。扩宽普法宣传主体，谁执法谁普法，落实法院、检察院、司法局及各执法部门的普法责任，加大个案宣传，通过更为直观的以案说法等方式达到普法目的。

在全社会营造法治文化氛围。引导公众信奉法律，自觉运用法律手段维护自身权利，并自觉履行法律规定义务，提升公民对法治的认同感，强化公众对法律公平正义、法律面前人人平等基本价值观的认同。鼓励公众更多参与社会治理具体事务，在与政府及其他社会治理主体就社会治理事项互相沟通、协商、合作的过程中，实现理性、平和的自我管理并提升社会责任感。

五、结语

我国作为一个历史悠久、人口数量多、地域辽阔的世界大国，在深化改革开放过程中，社会主要矛盾发生变化，转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，考验着党和国家的执政智慧，而社会治理是一件长期、复杂、系统性的工程，对社会治理法治化的探索是人们的共同期盼和追求目标。本文着眼于市域范围对社会治理法治化的现状、困境及实现路径进行研究，为社会治理法治化的实现提出个人浅见。社会治理归根结底是人的治理，可以看到目前政府及公众在参与社会治理过程中还有许多思维方式及行为方式停留在此前的陈旧模式上，社会治理法治化的道路多有曲折，面临诸多难题需要解决，但是，社会治理法治化是符合社会发展实际的正确选择，未来必定是光明的，只要万众一心去实践去改变，必然可以实现社会的良好治理，达到人民群众对美好幸福生活的期盼。

参考文献：[期刊、论文]

1.毛慧丽：《社会治理法治化的动因、价值追求及实现路径》，河南师范大学2016年硕士学位论文。

2. 麻永晶：《基层治理法治化的推进及问题研究——以东营市东营区为例》，山东师范大学2019年硕士学位论文。

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